EDITORE: Simone

EDIZIONE: Dicembre 2009

PAGINE: 704

CD/DVD ALLEGATO: No

La legge n. 241 del 1990, dopo la sostanziosa rivisitazione operata dalla legge n. 15 del 2005 è stata, di recente, nuovamente riformata dalla legge 18 giugno 2009, n. 69, recante "Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile". Si tratta di un intervento, quest'ultimo, che non ne modifica l'impianto, ma, da un lato recepisce e codifica principi giurisprudenziali maturati in oramai venti anni di applicazione della legge, dall'altro, introduce qualche innovazione procedimentale e sostanziale di alcuni istituti, nella direzione della semplificazione e della centralità del destinatario dell'azione amministrativa. Tra le novità di particolare rilievo vale menzionare la disposizione che ha riportato a trenta giorni il termine per la conclusione del procedimento in assenza di uno diverso fissato dalla legge o dalle amministrazioni competenti, con la previsione, conseguentemente, di nuovi termini anche per i pareri resi in sede consultiva. Con la riforma del 2009 fa il suo ingresso anche l'obbligo per la pubblica amministrazione di risarcire il danno ingiusto in caso di ritardo, doloso o colposo, nella conclusione del procedimento. Il legislatore, peraltro, rafforza la portata di tale obbligo, sancendo che il rispetto del termine di conclusione del procedimento costituisce espressamente elemento di valutazione dei dirigenti. Di notevole rilievo anche la semplificazione della disciplina della conferenza di servizi mediante la possibilità del ricorso a modalità telematiche ed in materia di silenzio-assenso e di dichiarazione di inizio attività. Viene, infatti, semplificata la procedura di inizio dell'attività imprenditoriale per i soggetti economici che operano nel campo della direttiva servizi 2006/123 (c.d. direttiva "Bolkenstein"), attraverso l'eliminazione del lasso temporale di trenta giorni che rende possibile, finalmente, l'inizio dell'attività nello stesso giorno della presentazione della dichiarazione medesima alla P.A. Alcune modifiche, per la verità più formali che sostanziali, hanno interessato la disciplina dell'accesso ai documenti amministrativi. Di grande utilità, infine, l'intervento operato sull'art. 29, dedicato ai rapporti tra Stato e Regioni, attraverso il quale viene finalmente chiarito l'ambito di applicazione della normativa sul procedimento amministrativo. 1 Principi e ambito applicativo 1.1 Funzione amministrativa e amministrazione 1.1.1 Nozione di procedimento amministrativo 1.1.2 Principi costituzionali dell'azione amministrativa 1.2 Il procedimento amministrativo prima dell'entrata in vigore della L. n. 241/1990 1.2.1 Il contributo della dottrina e della giurisprudenza 1.2.2 Primi interventi legislativi di regolamentazione del procedimento 1.3 Dalla L. 7 agosto 1990, n. 241 alla L. 14 maggio 2005, n. 80 1.3.1 Obiettivi 1.3.2 Importanza e valore dell'introduzione della L. n. 241/1990 1.3.3 Le modifiche legislative del 2005 1.4 Le principali modifiche operate dalla L. 18 giugno 2009, n. 69 alla L. 7 agosto 1990, n. 241 1.5 I principi dell'azione amministrativa 1.6 Criteri di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza dell'azione amministrativa (art. 1, comma 1 - prima parte) 1.6.1 Nozione 1.6.2 Profili giurisdizionali 1.7 I principi comunitari nell'azione dei pubblici poteri 1.7.1 L'ordinamento giuridico comunitario 1.7.2 Il diritto amministrativo comunitario 1.7.3 I principi comunitari 1.8 Attività amministrativa secondo norme di diritto privato o esercitata da soggetti privati e divieto di aggravamento (art. 1, commi 1bis, 1ter e 2) 1.8.1 Attività amministrativa secondo norme di diritto privato 1.8.2 Attività amministrativa esercitata dai privati 1.8.3 Obbligo di non aggravamento 1.9 L'obbligo di conclusione esplicita del procedimento e l'istituto del silenzio-rifiuto (o inadempimento) (artt. 2 e 2bis) 1.10 L'obbligo di motivazione del provvedimento amministrativo 1.10.1 Ordinamento previgente 1.10.2 L'obbligo della motivazione ex art. 3 L. n. 241/1990: portata ed eccezioni 1.10.3 La motivazione per relationem 1.10.4 Profili giurisdizionali 1.10.5 Rapporti tra difetto di motivazione e art. 21octies L. n. 241/1990 1.11 Provvedimento espresso, silenzio significativo e inerzia 1.12 Vizi della motivazione e decorrenza del termine per l'impugnazione 1.13 Efficienza ed uso della telematica (art. 3bis) 1.14 L'applicabilità della normativa sul procedimento nei confronti delle Regioni e degli enti locali 2 Il silenzio amministrativo 2.1 Premessa. Il silenzio generale 2.2 Il silenzio significativo 2.2.1 Il silenzio-assenso (rinvio) 2.2.2 Il silenzio-diniego 2.2.3 Il silenzio-rigetto 2.3 Il silenzio non significativo. Il silenzio-rifiuto o inadempimento. In particolare: l'obbligo di provvedere della P.A. 2.3.1 Evoluzione storica 2.3.2 La L. 7 agosto 1990, n. 241 2.3.3 La L. 14 maggio 2005, n. 80 2.3.4 La nuova disciplina introdotta dalla L. 18 giugno 2009, n. 69 2.3.5 Eccezioni all'obbligo di conclusione esplicita del procedimento ed alla conseguente formazione del silenzio-rifiuto o inadempimento 2.4 Il problema del provvedimento sopravvenuto 2.4.1 Il provvedimento sopravvenuto in caso di silenzio-rifiuto (o inadempimento) 2.4.2 Il provvedimento sopravvenuto in caso di silenzio-assenso 2.5 Le conseguenze patrimoniali della ritardata conclusione del procedimento 2.6 La procedura di impugnazione del silenzio-inadempimento 2.7 Il sindacato sul silenzio-rifiuto fra giurisprudenza e diritto. In particolare, l'oggetto del giudizio 2.7.1 Giurisdizione e posizione giuridica tutelabile con il rito speciale del silenzio 2.7.2 In particolare: l'oggetto del giudizio 2.7.3 Latitudine dei poteri del giudice nel dibattito dottrinario e giurisprudenziale 2.7.4 La tutela del terzo 2.8 Il silenzio facoltativo nella L. n. 241/1990 2.8.1 Generalità 2.8.2 I pareri obbligatori 2.8.3 I pareri facoltativi 2.8.4 La disciplina dei pareri dopo le modifiche introdotte dalla L. n. 69/2009 2.9 Il silenzio devolutivo 3 Il responsabile del procedimento 3.1 Profili generali 3.2 Identificazione (artt. 4 e 5) 3.3 I nodi problematici in tema di identificazione 3.4 Compiti (art. 6) 3.5 Riflessi della riforma del pubblico impiego in materia di responsabile del procedimento 3.6 La novella del 2005 e l'attribuzione di una autonoma connotazione alla fase istruttoria del procedimento 3.7 I profili di responsabilità 3.7.1 Generalità 3.7.2 Responsabilità penale 3.7.3 Responsabilità per danno erariale e responsabilità civile nei confronti dei terzi 3.7.4 Responsabilità disciplinare 4 La partecipazione al procedimento amministrativo 4.1 Generalità 4.2 La partecipazione nell'ordinamento previgente 4.2.1 Introduzione 4.2.2 Dottrina 4.2.3 Giurisprudenza 4.2.4 Legislazione 4.3 La partecipazione nella L. n. 241/1990 4.3.1 Disciplina 4.3.2 Finalità 4.3.3 Il rapporto con la normativa preesistente e con le leggi successive 4.4 L'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento (artt. 7 e 8) 4.4.1 Portata dell'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento 4.4.2 Deroghe all'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento 4.4.3 Modalità, tempi e contenuto 4.5 Diritto di intervento (art. 9) 4.5.1 Caratteri generali 4.5.2 L'intervento dei portatori di interessi diffusi (rectius collettivi) 4.5.3 Legittimazione processuale dei portatori di interessi diffusi 4.6 Modalità di partecipazione (art. 10) 4.7 La comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza (art. 10bis) 4.8 Accordi integrativi e sostitutivi (art. 11) (rinvio) 4.9 Predeterminazione dei criteri per l'attribuzione di vantaggi economici (art. 12) 4.10 Eccezioni normative (art. 13) 4.10.1 Atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione (art. 13, comma 1) 4.10.2 I procedimenti tributari (art. 13, comma 2) 4.11 L'incidenza dei vizi della partecipazione sul provvedimento amministrativo 5 Gli accordi amministrativi 5.1 L'evoluzione degli accordi amministrativi tra privati e P.A. 5.2 L'innovatività della L. n. 241/1990 e della novella del 2005 in tema di accordi 5.3 Il dettato dell'art. 11 L. n. 241/1990 5.3.1 Ambito applicativo 5.3.2 Il vincolo di scopo 5.3.3 La previa determinazione 5.3.4 I principi del codice civile e le altre disposizioni specifiche 5.3.5 Il potere di recesso della P.A. 5.4 Natura giuridica degli accordi e regime conseguente 5.4.1 Le diverse tesi a confronto 5.4.2 Corollari della tesi privatistica e di quella pubblicistica 5.5 La giurisdizione esclusiva e la tutela dei terzi 5.5.1 La giurisdizione esclusiva 5.5.2 La tutela dei terzi 5.6 Gli accordi tra amministrazioni pubbliche 5.6.1 Generalità 5.6.2 I rapporti tra accordi di programma ex art. 34 D.Lgs. n. 267/2000 ed accordi tra amministrazioni ex art. 15 L. n. 241/1990 5.6.3 Il rapporto tra conferenze di servizi e accordi tra P.A. 5.6.4 La disciplina dettata dall'art. 15 L. n. 241/1990 5.6.5 Natura giuridica 6 La conferenza di servizi 6.1 Nozione 6.2 Dalle singole figure di conferenze di servizi antecedenti alla L. n. 241/1990 alla legge Bassanini 6.3 La disciplina generale della conferenza di servizi 6.4 La conferenza di servizi "istruttoria" (art. 14, commi 1 e 3, della L. n. 241/1990) 6.5 La conferenza di servizi decisoria (art. 14, comma 2, della L. n. 241/1990) 6.6 Il procedimento della conferenza di servizi dopo le leggi nn. 340/2000 e 15/2005 (artt. 14ter e 14quater della L. n. 241/1990) 6.7 La conferenza di servizi preliminare 6.8 La conferenza di servizi in materia di finanza di progetto 6.9 Una particolare applicazione della conferenza di servizi: lo Sportello unico per le attività produttive 7 La dichiarazione di inizio attività 7.1 L'istituto 7.2 La liberalizzazione delle attività economiche private nell'architettura della L. n 241/1990 7.3 D.i.a, silenzio-assenso e procedimento amministrativo 7.4 Dichiarazione di inizio attività (art. 19, modif. dall'art. 3, comma 1 del D.L. n 35/2005, conv. in L. n. 80/2005) 7.4.1 L'art. 19 dalla L. n. 241/1990 alla L. n. 537/1993 7.4.2 L'art. 19 nel D.L. n. 35/2005 7.4.3 Atti esclusi dal regime della d.i.a 7.4.4 Procedimento 7.4.5 Tutela dei terzi 7.4.6 Regolamento di attuazione (D.P.R. 26 aprile 1992, n. 300, e successive modificazioni) 7.4.7 Esclusioni di operatività e potere normativo regionale 7.4.8 La nuova d.i.a. e la denuncia di inizio di attività in materia edilizia 7.5 Silenzio-assenso (art. 20 modif. dall'art. 3, comma 6ter della L. n. 80/2005) 7.5.1 Natura giuridica ed oggetto 7.5.2 Procedimento 7.5.3 Atti esclusi dal silenzio-assenso 7.5.4 Il provvedimento tardivo 7.5.5 Tutela dei terzi e vizi deducibili 7.5.6 Regolamento di attuazione dell'art. 20 (D.P.R. 26 aprile 1992, n. 300) 7.5.7 Regime transitorio 7.6 Condizioni di efficacia della dichiarazione e del silenzio-assenso (art. 21, comma 1) 7.7 Conseguenze sanzionatorie delle dichiarazioni mendaci (art. 21, commi 1 e 2) 7.7.1 Conseguenze penali 7.7.2 Conseguenze non penali 8 La semplificazione della documentazione amministrativa 8.1 Semplificazione dell'azione amministrativa 8.1.1 La semplificazione amministrativa ad opera della L. n. 241/1990 8.1.2 La successiva evoluzione normativa 8.2 Semplificazione delle norme sulla documentazione amministrativa 8.3 Disposizioni in materia di stato civile e di certificazione anagrafica 8.3.1 La dichiarazione di nascita 8.3.2 Validità di certificati ed estratti 8.3.3 I documenti di riconoscimento 8.3.4 La carta d'identità elettronica 8.4 Le dichiarazioni sostitutive 8.5 L'informatizzazione della pubblica amministrazione 8.5.1 Profili generali 8.5.2 L'e-government 8.5.3 Il progetto Reti Amiche 8.5.4 L'atto amministrativo elettronico 8.6 Il Sistema Pubblico di Connettività (SPC) 8.7 Il Codice dell'amministrazione digitale 8.8 P.A. digitale e nuovi diritti dei cittadini 8.9 Gli strumenti della P.A. digitale 8.9.1 La posta elettronica certificata 8.9.2 La firma digitale 8.9.3 I documenti informatici e il protocollo elettronico 8.9.4 I siti internet delle pubbliche amministrazioni 8.10 Le Carte elettroniche ed, in particolare, la Carta nazionale dei servizi 9 Patologia dell'atto amministrativo 9.1 Generalità 9.2 La nullità e l'inesistenza 9.2.1 La nullità del provvedimento amministrativo prima e dopo la L. n. 15/2005 9.2.2 Nullità e inesistenza 9.2.3 Nullità civilistica e nullità del provvedimento 9.2.4 Le singole ipotesi di nullità del provvedimento 9.2.5 La giurisdizione 9.3 L'illegittimità 9.3.1 Regime giuridico 9.3.2 La riforma della L. n. 241/1990 9.4 I singoli vizi di legittimità: l'incompetenza 9.5 Segue: l'eccesso di potere 9.6 Segue: la violazione di legge 9.7 La non annullabilità del provvedimento per violazioni di carattere formale ex art 21octies 9.7.1 Forme formali e non annullabilità del provvedimento prima e dopo la L. n. 15/2005 9.7.2 Le ipotesi di non annullabilità del provvedimento previste dalla prima e dalla seconda parte del comma 2 dell'art. 21octies 9.7.3 Le contrapposte tesi sulla natura dell'istituto 9.7.4 Dal giudizio sull'atto al giudizio sul rapporto 9.7.5 I dubbi di costituzionalità e le critiche all'intervento del legislatore 9.8 L'invalidità derivata 9.8.1 I vizi derivati 9.8.2 I vizi degli atti presupposti 9.9 L'invalidità sopravvenuta 9.10 Illegittimità dell'atto per contrasto con il diritto comunitario 9.11 L'inopportunità dell'atto: i vizi di merito 9.12 L'inefficacia dell'atto amministrativo 9.13 Inesecutività e inesecutorietà 10 Convalescenza e conservazione dell'atto amministrativo 10.1 Generalità 10.2 La convalida 10.3 La ratifica 10.4 La sanatoria 10.5 Il principio di conservazione dell'atto amministrativo 10.6 La funzione conservativa in sede di interpretazione 10.7 La consolidazione 10.8 L'acquiescenza 10.9 La conversione 10.10 La conferma 11 Il potere di riesame della P.A. 11.1 Premesse generali sul potere di riesame della P.A. 11.2 Inquadramento dogmatico 11.2.1 La tesi del potere di riesame come potere di controllo 11.2.2 La tesi del riesame come espressione mista di amministrazione attiva e di funzione di controllo 11.2.3 La tesi della c.d. autoimpugnativa 11.2.4 La tesi del procedimento di secondo grado 11.2.5 La tesi dell'autotutela 11.2.6 La tesi del potere di riesame come espressione dell'amministrazione attiva 11.2.7 La valutazione dell'interesse pubblico 11.2.8 La tutela dell'affidamento del privato 11.2.9 Gli effetti del riesame 11.2.10 Il procedimento di riesame 11.2.11 Conclusioni 11.3 Gli atti di ritiro in generale 11.4 L'annullamento d'ufficio 11.4.1 La configurazione tradizionale del potere di annullamento d'ufficio 11.4.2 L'interpretazione dell'art. 21nonies 11.4.3 Il rapporto tra l'annullamento ex art. 21nonies e quello ex art. 1, comma 136, legge finanziaria 2005 11.4.4 La giurisprudenza successiva al 2005 11.5 La revoca 11.5.1 I caratteri della revoca prima e dopo la novella del 2005 11.5.2 La quantificazione dell'indennizzo ex comma 1bis dell'art. 21quinquies 11.5.3 Le più recenti interpretazioni giurisprudenziali 11.6 L'abrogazione 11.7 La decadenza 11.8 Il mero ritiro 11.9 L'autotutela e il diritto comunitario 11.10 Tutela risarcitoria in caso di annullamento di atto di ritiro illegittimo 11.11 Il recesso della P.A. dai contratti 12 Il diritto di accesso ai documenti amministrativi: principi e profili generali 12.1 L'accesso prima della L. n. 241/1990 12.2 Il diritto di accesso nella L. n. 241/1990 12.3 Rapporti con i principi costituzionali 12.3.1 Trasparenza 12.3.2 Imparzialità 12.4 L'accesso dopo il varo della L. 11 febbraio 2005, n. 15 e della L 18 giugno 2009, n. 69 12.4.1 La natura giuridica 12.4.2 I titolari (art. 22, comma 1, lett. b) 12.4.3 (Segue): in particolare, interessi diffusi e diritto di accesso 12.5 L'oggetto (art. 22, comma 1, lett. d) 12.5.1 (Segue): l'accesso in materia ambientale 12.5.2 (Segue): l'accesso nell'ordinamento degli enti locali. In particolare, l'accesso dei consiglieri comunali e provinciali di cui all'art. 43 D.Lgs. n. 267/2000 12.6 I soggetti passivi (art. 23) 12.7 I limiti (art. 24) 12.7.1 Il segreto d'ufficio 12.8 Le modalità di esercizio (art. 25, commi 1, 2, 3 e 4) 12.9 La risposta dell'amministrazione 12.9.1 Il diniego tacito 12.9.2 Il differimento dell'accesso 12.10 Pubblicazione degli atti normativi e generali (art. 26) 12.11 La Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi (art. 27) 12.12 Nuove tendenze legislative in tema di trasparenza 13 Accesso ed attività di diritto privato della P.A. 13.1 L'orientamento giurisprudenziale contrario all'accesso agli atti di diritto privato della P.A. 13.2 L'orientamento favorevole all'accesso agli atti di diritto privato della P.A. 13.3 L'indirizzo giurisprudenziale intermedio: la decisione n. 14 del 1998 della IV sezione del Consiglio di Stato 13.4 Alla ricerca di un valido parametro discretivo: ratio dell'inclusione dei concessionari (ora gestori) di pubblico servizio tra i soggetti passivi dell'accesso 13.5 Dovere di imparzialità quale criterio da osservare per delimitare l'ambito oggettuale del diritto di accesso. L'intervento dell'Adunanza Plenaria (decisioni nn. 4 e 5 del 1999) e successivi sviluppi giurisprudenziali 13.6 Le novità contenute nella L. n. 15/2005 13.7 Accesso agli atti degli organismi di diritto pubblico 14 Riservatezza ed accesso 14.1 La riservatezza come limite alla trasparenza nella L. n. 241/1990 14.2 La comparazione dei valori nell'elaborazione dottrinale e giurisprudenziale antecedente al varo della L. 31 dicembre 1996, n. 675 14.2.1 Gli orientamenti dottrinali 14.2.2 Gli orientamenti giurisprudenziali 14.3 L'avvento della L. n. 675/1996 sui dati personali 14.4 L'accesso ai dati sensibili (D.Lgs. 11 maggio 1999, n. 135) 14.5 Il D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 e il nuovo comma 7 dell'art. 24 della L. n. 241/1990: il chiarimento dei dubbi sull'accesso ai dati sensibili 14.6 Conclusioni 15 La tutela del diritto di accesso 15.1 Premessa 15.2 La tutela giurisdizionale 15.2.1 Natura della giurisdizione di cui all'art. 25, commi 5 e 6 e corollari processuali 15.2.2 Le parti del giudizio 15.2.3 I termini 15.2.4 Accesso in pendenza di ricorso giurisdizionale amministrativo; la soluzione adottata dalla L. n. 205/2000 e le modifiche introdotte con la L. n. 15/2005 15.3 Il ricorso al difensore civico e alla Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi (nuovo art. 25, comma 4, L. n. 241/1990) 15.4 La tutela giurisdizionale dell'accesso nei confronti delle assicurazioni (art. 3, L. n 57/2001) 15.5 Il nuovo regime della difesa nel rito dell'accesso 15.6 In particolare, la tutela penale del diritto di accesso alla luce della L. 26 aprile 1990, n. 86 Appendice I: Leggi fondamentali e principali regolamenti di attuazione Appendice II: Circolari e documenti Appendice III: Pareri e decisioni del Consiglio di Stato Appendice IV: Decisioni tribunali amministrativi regionali

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