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IL RAPPORTO DI LAVORO PUBBLICO

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IL RAPPORTO DI LAVORO PUBBLICO di Carlo Calenda

Descrizione

IL RAPPORTO DI LAVORO PUBBLICO

INDICE SOMMARIO di Il rapporto di lavoro pubblico di Carlo Calenda
Parte I
IL SISTEMA DELLE FONTI
Capitolo I
LA PRIVATIZZAZIONE DEL PUBBLICO IMPIEGO E L’EVOLUZIONE
DEL QUADRO NORMATIVO. DAL “PUBBLICO IMPIEGO”
ALLA CD. “LEGGE CONCRETEZZA”
1. Il processo di riforma normativa del settore del lavoro alle dipendenze
della pubblica amministrazione ………………….. . 3
2. Le caratteristiche del pubblico impiego nella fase antecedente alla cd. privatizzazione dello stesso. Il rapporto organico ed il rapporto di servizio … . 6
2.1. La differenza tra la figura del funzionario e le altre figure di pubblici
dipendenti …………………………. . 7
2.2. In particolare, il rapporto organico e la differenza dall’istituto della
rappresentanza ……………………….. . 11
2.3. Gli effetti della storica prevalenza del rapporto organico su quello
di servizio ………………………….. . 13
3. La fase antecedente alla cd. privatizzazione del pubblico impiego. Il R.D.
30 ottobre 1923, n. 2960 ed il R.D. 11 novembre 1923, n. 2395 …. . 14
3.1. Il D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (testo unico degli impiegati civili
dello stato) …………………………. . 15
3.2. La legge quadro 29 marzo 1983, n. 93 …………… . 16
4. La prima fase della privatizzazione del pubblico impiego: il D.Lgs. 3
febbraio 1993, n. 29 ………………………… . 16
5. La seconda fase della privatizzazione del pubblico impiego. Il D.Lgs. 31
marzo 1998, n. 80 …………………………. . 19
5.1. Il D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 ………………. . 21
6. La terza fase della privatizzazione del pubblico impiego. La cd. “riforma
Brunetta” (D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150) ……………. . 23
7. Il nuovo testo unico del pubblico impiego contrattualizzato. la c.d. “riforma Madia” (D.Lgs. 29 maggio 2017, n. 75) …………… . 25
8. La legge 19 giugno 2019, n. 56 (cd. “legge concretezza”) …….. . 27
8.1. Il contrasto all’inefficienza. A) Sul piano strutturale: l’Ispettorato
per la funzione pubblica ed il Nucleo della Concretezza ….. . 28
8.1.1. B) Sul piano individuale: la lotta all’assenteismo …… . 31
8.2. L’incentivazione della possibilità di assunzione di nuovo personale . 33
V
Capitolo II
LA DISTINZIONE TRA PERSONALE CONTRATTUALIZZATO
E NON CONTRATTUALIZZATO E LE RISPETTIVE FONTI NORMATIVE
1. Premessa ……………………………… . 35
2. I settori interessati dalla riforma ………………….. . 40
3. I settori esclusi dalla riforma ……………………. . 41
4. Le ragioni della distinzione …………………….. . 44
5. Gli effetti prodotti dall’esclusione dalla cd. “privatizzazione” dei rapporti
di lavoro ……………………………… . 45
Capitolo III
LE FONTI IN MATERIA DI LAVORO PUBBLICO. LA DIFFERENZA
TRA RAPPORTO ORGANICO E QUELLO DI SERVIZIO
1. L’evoluzione storica del rapporto di “pubblico impiego” …….. . 49
2. La differenza tra “rapporto organico” e quello di “servizio” e la tradizionale prevalenza, nel p.i., del primo sul secondo ………….. . 50
3. Il processo di riforma delle “fonti” e della “natura giuridica” del rapporto
lavorativo ……………………………… . 56
4. Gli effetti prodotti dal processo di “privatizzazione” e la differenza fra tale
nozione e quella di “contrattualizzazione” del lavoro pubblico ….. . 58
5. La distinzione tra fonti di organizzazione e quelle di disciplina del rapporto. L’inversione di tendenza nella correlazione tra il rapporto organico
e quello di servizio …………………………. . 59
6. Il rapporto tra disciplina pubblicistica e quella privatistica nel settore del
lavoro pubblico ………………………….. . 62
Capitolo IV
LE FONTI DI ORGANIZZAZIONE E LE FONTI DI GESTIONE
DEL RAPPORTO. LA DISTINZIONE TRA ATTI DI MACRO E ATTI
DI MICRO-ORGANIZZAZIONE DEL LAVORO PUBBLICO
1. Le fonti di organizzazione …………………….. . 67
2. La differenza tra atti di macro e atti di micro-organizzazione …… . 69
3. La competenza in materia di fonti di organizzazione ……….. . 73
4. Le fonti di gestione del rapporto di lavoro pubblico ……….. . 74
Capitolo V
LE NOVITÀ DELLA RIFORMA MADIA NEL SETTORE
DEL LAVORO PUBBLICO
1. La premessa della riforma: la legge delega …………….. . 79
2. I criteri direttivi in materia di riforma del lavoro pubblico ……. . 81
INDICE SOMMARIO
VI
2.1. L’approvazione del “nuovo” testo unico del lavoro alle dipendenze
della p.a. (D.Lgs. n. 75/2017) ……………….. . 85
2.2. Gli altri decreti attuativi in materia di lavoro pubblico …… . 85
3. Le varie fasi della riforma. Le novità introdotte dal D.Lgs. 29 maggio 2017,
n. 75 ………………………………… . 86
4. Le varie fasi del processo riformatore. La Prima Fase ………. . 88
4.1. La seconda fase ………………………. . 89
4.2. La terza fase ………………………… . 90
4.3. La cd. riforma Madia ……………………. . 90
4.3.1. A) La ridefinizione degli ambiti della contrattazione collettiva . 92
4.3.2. B) Cambiamento del sistema previsionale delle assunzioni e
delle procedure concorsuali ……………… . 93
4.3.3. C) Modifica dei meccanismi di valutazione, attraverso nuovi
metodi di misurazione delle performances ………. . 95
4.3.4. D) Rielaborazione delle sanzioni e del procedimento discipli- nare …………………………. . 97
Parte II
LE RELAZIONI SINDACALI
Capitolo VI
I DIRITTI E LE RELAZIONI SINDACALI NEL PUBBLICO IMPIEGO
CONTRATTUALIZZATO
1. Le origini dei diritti sindacali …………………… . 103
2. Il regime corporativo ……………………….. . 104
3. La libertà sindacale nella Costituzione repubblicana ……….. . 105
4. Le origini e l’evoluzione della libertà sindacale nel settore pubblico . . . 109
5. I diritti sindacali e la rappresentatività delle organizzazioni sindacali. Le
R.S.A. (rappresentanze sindacali aziendali) …………….. . 114
6. Le R.S.U. (rappresentanze sindacali unitarie) …………… . 118
7. I diritti sindacali, le rappresentanze sindacali aziendali e le rappresentanze
sindacali unitarie ………………………….. . 119
8. I diritti di informazione e di consultazione sindacale ……….. . 121
9. La tutela avverso le condotte antisindacali della p.a. ……….. . 125
Capitolo VII
IL DIRITTO DI SCIOPERO NEI SERVIZI PUBBLICI ESSENZIALI
1. Lo sciopero degli addetti ai servizi pubblici essenziali ………. . 129
2. L’opera della giurisprudenza prima della legge n. 146/1990 ……. . 132
3. La disciplina legislativa dello sciopero nei servizi pubblici essenziali: la
legge n. 146/1990 …………………………. . 134
4. Gli obblighi a carico dei lavoratori ………………… . 137
INDICE SOMMARIO
VII
5. Gli obblighi a carico delle Amministrazioni erogatrici del servizio. … . 138
6. La concreta individuazione delle cd. prestazioni indispensabili. La Commissione di Garanzia ……………………….. . 139
7. Il cd. potere di precettazione da parte della pubblica Autorità ….. . 140
8. L’impianto sanzionatorio della legge ……………….. . 142
Parte III
LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA
Capitolo VIII
I SOGGETTI NEGOZIALI, I LIVELLI CONTRATTUALI
E L’ITER PROCEDURALE
1. Il sistema delle relazioni sindacali all’interno della Costituzione ….. . 149
2. Organizzazione sindacale di tipo associativo e quella di tipo istituzionale
dei pubblici dipendenti ………………………. . 152
3. I criteri di individuazione della rappresentatività sindacale ai fini dell’ammissione all’attività di contrattazione ……………….. . 154
4. Il ruolo dell’A.R.A.N., dei Comitati di settore e del Dipartimento della
Funzione Pubblica nell’attività di contrattazione collettiva …….. . 155
5. L’ambito di operatività della contrattazione collettiva ed i livelli di contrattazione. La contrattazione collettiva nazionale e quella decentrata . . 158
6. Il procedimento contrattuale a livello nazionale ………….. . 163
7. Il procedimento relativo alla contrattazione integrativa ………. . 164
Parte IV
IL CONTRATTO DI LAVORO ALLE DIPENDENZE
DI UNA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Capitolo IX
IL RAPPORTO DI LAVORO PUBBLICO COME RAPPORTO
“CONTRATTUALE”. GLI ELEMENTI ESSENZIALI DEL CONTRATTO:
LA CAUSA, L’ACCORDO, L’OGGETTO, LA FORMA
1. L’evoluzione della disciplina: dall’atto di nomina al contratto di lavoro . 169
2. Il rapporto di lavoro pubblico come rapporto “contrattuale” …… . 173
3. Gli elementi essenziali del contratto. La causa …………… . 176
3.1. L’accordo ………………………….. . 182
3.2. L’oggetto. Premessa …………………….. . 188
3.2.1. L’intrinseca incapacità di alcune situazioni giuridiche a costituire oggetto di attività contrattuale ………… . 191
INDICE SOMMARIO
VIII
3.2.2. Segue. La contrarietà a norme imperative dell’eventuale oggetto contrattuale, anche in materia di lavoro pubblico . . . 194
3.3. L’oggetto, in concreto, del contratto di lavoro pubblico ….. . 196
3.3.1. Segue. La determinazione dell’oggetto del contratto: a) in
relazione al lavoratore ………………… . 196
3.3.2. Segue. b) In relazione alla pubblica amministrazione … . 200
3.4. La forma. La forma dei contratti di lavoro “privato” ……. . 202
3.4.1. Segue. La forma dei contratti di lavoro “pubblico” …. . 204
3.4.2. Segue. I rapporti lavorativi costituiti in violazione del requisito della forma richiesta ………………. . 207
Capitolo X
GLI ELEMENTI DISTINTIVI DEL RAPPORTO DI LAVORO PUBBLICO.
LA NATURA DEL RAPPORTO SECONDO LA TEORIA GENERALE
DEL CONTRATTO
1. Gli elementi distintivi del rapporto di lavoro pubblico ………. . 211
1.1. La natura pubblica dell’ente datore di lavoro ……….. . 212
1.2. La correlazione dell’attività lavorativa con i fini istituzionali dell’ente ……………………………. . 213
1.3. La subordinazione gerarchica. Il caso della dirigenza ……. . 217
1.4. La continuità e l’esclusività del rapporto lavorativo. Lo stabile
inserimento all’interno dell’organizzazione dell’ente …….. . 222
1.5. La predeterminazione della retribuzione ………….. . 224
2. Il contratto di lavoro pubblico all’interno della tradizionale classificazione
dei contratti …………………………….. . 225
Capitolo XI
LE POSIZIONI SOGGETTIVE ATTIVE E PASSIVE DERIVANTI
DAL CONTRATTO: I DIRITTI E GLI OBBLIGHI DISCENDENTI
DAL RAPPORTO DI LAVORO
I
LE SITUAZIONI GIURIDICHE ATTIVE
I.I
IL DIPENDENTE
1. La sinallagmaticità delle posizioni giuridiche attive e passive …… . 231
2. I diritti patrimoniali del lavoratore. La retribuzione ………… . 233
3. I diritti non patrimoniali. Il diritto all’ufficio e quello alle funzioni … . 239
3.1. Il diritto alla conservazione del posto in caso di infortunio o
malattia. I controlli …………………….. . 241
3.2. I diritti della lavoratrice madre e del lavoratore padre …… . 245
INDICE SOMMARIO
IX
3.3. Il diritto ad usufruire di congedi retribuiti e non retribuiti. Le
aspettative …………………………. . 247
3.4. Le ferie ed i diritti sindacali. Rinvio …………….. . 252
I.II
IL DATORE DI LAVORO
1. I poteri del datore di lavoro pubblico ………………. . 252
II
LE SITUAZIONI GIURIDICHE PASSIVE
II.I
IL DIPENDENTE
1. I doveri ………………………………. . 257
2. Gli obblighi …………………………….. . 262
2.1. L’obbligo di diligenza e le sue specificazioni. L’obbligo di astensione …………………………….. . 264
2.2. L’obbligo di fedeltà e le sue specificazioni. L’obbligo di esclusività . 271
2.2.1. L’obbligo di riservatezza e l’obbligo di non utilizzazione delle
notizie acquisite sul lavoro ……………… . 278
2.3. L’obbligo di obbedienza ed il cd. jus resistentiae………. . 279
II.II
IL DATORE DI LAVORO
1. Gli obblighi del datore di lavoro …………………. . 288
2. Gli obblighi di informazione e di comunicazione …………. . 289
3. L’obbligazione relativa alla sicurezza dei lavoratori. Rinvio ……. . 291
Parte V
LA DISCIPLINA DEL RAPPORTO INDIVIDUALE DI LAVORO
Capitolo XII
LE FORME DI ACCESSO AL PUBBLICO IMPIEGO. IL CONCORSO
1. I principi costituzionali e la regola del concorso ………….. . 297
2. La fase propedeutica alla procedura di reclutamento ……….. . 302
3. Le novità introdotte dalla riforma Madia ……………… . 305
4. Le varie procedure selettive ……………………. . 306
5. Requisiti generali di accesso ……………………. . 307
5.1. La possibilità di accesso al pubblico impiego dei cittadini degli Stati
membri della Unione europea, dei cittadini dei Paesi terzi che siano
titolari di un permesso di soggiorno e dei rifugiati …….. . 308
6. Il procedimento concorsuale. La prima fase: il bando ………. . 310
INDICE SOMMARIO
X
6.1. La seconda fase: la selezione dei candidati …………. . 311
6.2. La terza fase del procedimento: la formazione e l’approvazione della
graduatoria …………………………. . 312
7. Il periodo di prova ………………………… . 313
8. La tutela giurisdizionale. Rinvio ………………….. . 316
Capitolo XIII
LE ALTRE FORME DI RECLUTAMENTO NELLA P.A. DIVERSE
DAL CONCORSO
1. Le altre modalità di reclutamento …………………. . 317
2. Avviamento al lavoro tramite liste ex art. 16 della Legge n. 56/1987 . . . 318
2.1. Segue. Il procedimento …………………… . 320
3. Le assunzioni relative alle categorie protette. La richiesta numerica di
avviamento per le assunzioni obbligatorie …………….. . 321
3.1. L’assunzione per concorso delle persone diversamente abili … . 326
3.2. L’assunzione attraverso la richiesta numerica ……….. . 327
3.3. Chiamata nominativa mediante convenzione ………… . 328
3.4. L’assunzione di particolari categorie di soggetti per “chiamata
diretta nominativa” …………………….. . 329
Capitolo XIV
L’INQUADRAMENTO DEL DIPENDENTE NELLA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE. LA RIFORMA MADIA: DALLA DOTAZIONE
ORGANICA AL FABBISOGNO DI PERSONALE
1. Il sistema di classificazione professionale dei lavoratori alle dipendenze
della pubblica Amministrazione ………………….. . 331
1.1. Il sistema delle carriere …………………… . 333
1.2. Il sistema delle qualifiche e dei profili funzionali (o dei livelli) . . 334
1.3. Il sistema delle aree funzionali ……………….. . 334
1.4. L’attuale sistema di classificazione del personale ……… . 336
2. Il superamento del concetto di “dotazione organica” a seguito della
riforma Madia …………………………… . 338
3. La pianta organica …………………………. . 339
4. Le dotazioni organiche ………………………. . 340
4.1. Il meccanismo di revisione della dotazione organica ……. . 341
4.2. Il superamento del concetto di dotazione organica da parte della cd.
“Riforma Madia”: il piano triennale dei fabbisogni di personale . 343
INDICE SOMMARIO
XI
5. Le linee di indirizzo per la pianificazione dei fabbisogni di personale . . 346
6. Le esclusioni dall’operatività del Piano ………………. . 347
Capitolo XV
L’ASPETTO TEMPORALE DELLA PRESTAZIONE LAVORATIVA:
L’ORARIO DI LAVORO, IL LAVORO STRAORDINARIO.
L’ISTITUTO DELLA “BANCA DELLE ORE”
1. L’evoluzione normativa in materia …………………. . 349
2. L’orario di servizio e l’orario di lavoro ………………. . 353
3. L’orario settimanale di lavoro. L’orario “normale” di lavoro e la sua durata
massima ………………………………. . 356
4. Il lavoro straordinario ……………………….. . 359
5. La retribuzione e i riposi compensativi. L’istituto della “banca delle ore” . 364
Capitolo XVI
IL RECUPERO DELLE ENERGIE PSICO-FISICHE: IL DIRITTO
AL RIPOSO E ALLE FERIE
1. Il riposo giornaliero ………………………… . 369
2. Il riposo settimanale ………………………… . 371
3. Le festività infrasettimanali …………………….. . 376
4. Il diritto alle ferie …………………………. . 379
4.1. La durata delle ferie …………………….. . 381
Capitolo XVII
LE PROGRESSIONI DI CARRIERA E LO SVOLGIMENTO
DELLE MANSIONI. LA QUESTIONE DELLE “MANSIONI SUPERIORI”
E “INFERIORI”
1. La disciplina delle mansioni come aspetto discretivo rispetto al lavoro
privato ……………………………….. . 385
2. Le mansioni del pubblico dipendente ……………….. . 388
3. Lo svolgimento di mansioni superiori ……………….. . 393
3.1. L’irrilevanza dello svolgimento “di fatto” di mansioni superiori . . 393
3.2. L’esercizio consentito di mansioni superiori ………… . 395
4. La delega di funzioni dirigenziali …………………. . 399
5. Il c.d. demansionamento ……………………… . 400
5.1. Le eccezioni al divieto …………………… . 405
5.2. Il mutamento di mansioni in caso di parziale inidoneità psicofisica
del lavoratore ………………………… . 405
5.3. Il mutamento di mansioni in caso di eccedenze di personale ed in
una situazione di mobilità collettiva …………….. . 406
5.4. Il mutamento di mansioni per i dirigenti collocati in disponibilità . 407
INDICE SOMMARIO
XII
Capitolo XVIII
LA TUTELA DEL PRINCIPIO DELLE PARI OPPORTUNITÀ
NEL LAVORO PUBBLICO
1. Il quadro normativo di riferimento. I principi costituzionali sulla parità di
trattamento …………………………….. . 409
1.1. Il contesto normativo europeo ……………….. . 412
1.2. Il quadro di riferimento nazionale ……………… . 415
1.3. Il Codice delle pari opportunità. La nozione di discriminazione
diretta ed indiretta ……………………… . 417
2. La rete degli organismi per la tutela del principio di pari opportunità. . 419
3. L’attività dei Comitati unici di garanzia nelle pubbliche amministrazioni . 421
4. Le cd. “azioni positive“ che devono essere promosse nelle pubbliche
amministrazioni ………………………….. . 422
5. La tutela delle pari opportunità nella disciplina del lavoro pubblico (D.Lgs.
n. 165/2001) ……………………………. . 423
Capitolo XIX
LA TUTELA CONTRO LE ALTRE FORME DI DISCRIMINAZIONE.
LA TUTELA DEI LAVORATORI DISABILI.
IL FENOMENO DEL MOBBING
1. La tutela avverso le altre forme di discriminazione ………… . 429
2. La tutela dei lavoratori disabili e le novità introdotte dalla Riforma Madia.
Il contesto internazionale di riferimento ……………… . 434
2.1. La tutela dei lavoratori diversamente abili nel settore pubblico e le
novità introdotte dal D.Lgs. n. 75/2017 ………….. . 437
3. Il fenomeno del mobbing. Il nuovo concetto di “benessere lavorativo” nelle
pubbliche Amministrazioni. La Direttiva del Presidente del Consiglio dei
Ministri del 1° giugno 2017 ……………………. . 439
3.1. I nuovi Comitati unici di garanzia per la lotta al mobbing introdotti
dalla riforma Madia …………………….. . 442
3.2. La nozione di mobbing nella legislazione e nella giurisprudenza . 443
3.3. La ripartizione in materia dell’onere probatorio ………. . 447
Capitolo XX
LA TUTELA DELLA SICUREZZA SUI LUOGHI DI LAVORO
NELLA P.A. COME SPECIFICO OBBLIGO DATORIALE
1. La pubblica amministrazione e la tutela delle condizioni di lavoro. I
principi inspiratori della materia e l’evoluzione del quadro normativo . . 449
2. Il nuovo approccio della recente normativa ……………. . 453
2.1. L’estensione della normativa antinfortunistica alla pubblica amministrazione …………………………. . 454
3. La tutela prevenzionistica come fattispecie complessa ………. . 456
INDICE SOMMARIO
XIII
4. La procedimentalizzazione degli obblighi di sicurezza ………. . 457
5. Gli obblighi datoriali in materia antinfortunistica …………. . 460
5.1. Gli obblighi preliminari di valutazione e pianificazione ….. . 461
5.2. Gli obblighi di attuazione delle misure preventive …….. . 462
5.3. Gli obblighi di vigilanza sull’osservanza delle misure prevenzionistiche ……………………………. . 463
5.4. Gli obblighi di formazione e di informazione ……….. . 464
6. I soggetti responsabili della sicurezza nella pubblica amministrazione:
l’individuazione della figura del datore di lavoro …………. . 465
7. I dipendenti ed il loro rappresentante per la sicurezza ………. . 470
Parte VI
LE VICENDE MODIFICATIVE DEL RAPPORTO
Capitolo XXI
LA MOBILITÀ NEL LAVORO PUBBLICO
1. La funzione redistributiva ed i vari tipi di mobilità ………… . 475
2. La mobilità volontaria individuale (definitiva). La cessione del contratto . 481
2.1. La tutela delle dipendenti vittime di violenza di genere ….. . 491
2.2. La mobilità volontaria individuale (temporanea). L’assegnazione
per motivate esigenze organizzative e la mobilità internazionale . . 492
3. La mobilità collettiva e la gestione delle eccedenze. Il rapporto con il
blocco del turn over ………………………… . 494
3.1. La mobilità collettiva conseguente alla riduzione del disavanzo
pubblico (D.L. 6 luglio 2012, n. 95) ……………. . 497
3.2. La mobilità del personale eccedentario delle province …… . 500
3.3. La mobilità collettiva obbligatoria (e quella concordata) disciplinata
dal D.Lgs. n. 165/2001 …………………… . 502
3.4. Lo stretto rapporto esistente tra mobilità collettiva “eccedentaria” e
l’indizione di nuove procedure concorsuali ………… . 513
4. La mobilità individuale di “ufficio” ………………… . 515
5. Un’ulteriore ipotesi di mobilità collettiva “oggettiva”. Il passaggio di
dipendenti per trasferimento di attività ………………. . 518
Capitolo XXII
LE CAUSE DI ESTINZIONE DEL RAPPORTO DI LAVORO
1. Le cause di estinzione del rapporto di lavoro …………… . 521
2. Le ipotesi previste dal d.P.R. n. 3/1957 e da altre disposizioni di legge
richiamate dal D.Lgs. n. 165/2001 …………………. . 524
3. Le specifiche ipotesi previste dal D.Lgs. n. 165/2001 ……….. . 526
3.1. La risoluzione del rapporto per il personale in disponibilità (art. 34,
comma 4, D.Lgs. n. 165/2001) ……………….. . 526
INDICE SOMMARIO
XIV
3.2. L’accertata permanente inidoneità psico-fisica al servizio (art.
55-octies D.Lgs. n. 165/2001) ……………….. . 527
3.3. Le ipotesi di licenziamento per i medici dipendenti di una struttura
sanitaria pubblica (art. 53-quinquies e 55-septies D.Lgs. n. 165/
2001) ……………………………. . 531
3.4. La revoca dell’incarico dirigenziale (art. 21, comma 1, D.Lgs. n.
165/2001) ………………………….. . 531
4. Le ipotesi previste da altre norme di legge. Il collocamento a riposo del
personale dipendente prossimo al compimento dei limiti di età ed all’anzianità massima contributiva (art. 72, comma 11, del D.L. 25 giugno 2008,
n. 112) ……………………………….. . 532
5. Le ipotesi conseguenti all’applicazione di norme penalistiche. L’estinzione
del rapporto di impiego o di lavoro come pena accessoria per la commissione di delitti (artt. 19 e 32-quinquies c.p.) ……………. . 533
5.1. Segue. La risoluzione del rapporto di lavoro nei casi in cui alla
condanna consegua l’interdizione dai pubblici uffici (art. 29 c.p.) . 533
6. L’applicazione al lavoro alle dipendenze della pubblica Amministrazione
della disciplina prevista per il lavoro privato. Il licenziamento per giusta
causa e giustificato motivo oggettivo ……………….. . 534
6.1. Le ipotesi previste dalla contrattazione collettiva. La disciplina
pattizia …………………………… . 537
7. Il criterio del soggetto che assume l’iniziativa nell’esercizio del diritto di
recesso. Il recesso consensuale e quello unilaterale ………… . 538
7.1. Il recesso unilaterale della pubblica Amministrazione …… . 538
7.2. Il recesso del dipendente: le dimissioni …………… . 539
8. Il periodo di preavviso ………………………. . 542
Capitolo XXIII
LA TUTELA AVVERSO IL LICENZIAMENTO ILLEGITTIMO.
LA QUERELLE SULL’APPLICABILITÀ DEL JOBS ACT
E DELL’ART. 18 ST. LAV.
1. L’evoluzione del quadro normativo di riferimento e le modifiche apportate
dalla legge Fornero e dal cd. Jobs Act ……………….. . 545
2. Il primo intervento della Cassazione in materia (25 novembre, n. 24157): il
novellato art. 18 st. lav. si applica al pubblico impiego contrattualizzato . 555
3. Il dibattito dottrinale sottostante ………………….. . 560
4. I potenziali sviluppi della sentenza riportata: l’asserita applicabilità al
pubblico impiego del cd. Jobs Act. La tesi favorevole ……….. . 567
4.1. La tesi intermedia ……………………… . 572
4.2. La tesi contraria ………………………. . 574
5. L’inversione di rotta della Cassazione sul tema (9 giugno 2016, n. 24157):
il novellato art. 18 st. lav. “non” si applica al pubblico impiego contrattualizzato ……………………………… . 579
INDICE SOMMARIO
XV
5.1. Le implicazioni costituzionali sottese alla sentenza: la questione
della cd. “defunzionalizzazione” dell’attività della pubblica amministrazione …………………………. . 584
6. Le successive sentenze della Cassazione (13 settembre 2016, n. 17965; 4
ottobre 2016, n. 19774; 6 ottobre 2016, n. 20056): le oscillazioni conti- nuano ……………………………….. . 593
7. La risoluzione del problema in virtù della riforma Madia …….. . 596
Parte VII
LA RESPONSABILITÀ DEL DIPENDENTE
Capitolo XXIV
IL FONDAMENTO DEL POTERE DISCIPLINARE DEL DATORE
DI LAVORO PUBBLICO
1. La differenza fra i vari tipi di responsabilità del dipendente pubblico. La
responsabilità disciplinare ……………………… . 603
2. Il fondamento del potere disciplinare nel lavoro pubblico …….. . 608
3. L’accentuazione dei tratti di specialità della materia dovuta alle recenti
riforme intervenute ………………………… . 611
Capitolo XXV
LA RESPONSABILITÀ DISCIPLINARE NEL SETTORE PUBBLICO
ED IN QUELLO PRIVATO
1. Elementi comuni e distintivi della responsabilità disciplinare nel settore
pubblico ed in quello privato …………………… . 617
2. Le principali differenze di disciplina. a) Premessa. La differenza concettuale fra la nozione di “dovere” e quella di “obbligo” del dipendente . . 619
2.1. b) La preminenza, nella responsabilità disciplinare, delle fonti legislative sulle fonti contrattuali ………………… . 621
2.2. c) Gli obblighi comportamentali dopo le recenti riforme. Gli obblighi di diligenza e di obbedienza …………….. . 624
2.3. d) L’obbligo di esclusività e le cause di incompatibilità ….. . 629
2.4. e) Il codice di comportamento dei dipendenti pubblici ….. . 631
2.5. f) La questione relativa all’asserita obbligatorietà dell’azione disciplinare ……………………………. . 635
Capitolo XXVI
LA CLASSIFICAZIONE DELLE SANZIONI E I VARI TIPI
DI PROCEDIMENTI DISCIPLINARI
1. Le sanzioni disciplinari di fonte contrattuale e quelle di fonte legislativa . 639
INDICE SOMMARIO
XVI
2. I differenti tipi di procedimento disciplinare. Il procedimento semplificato . 644
3. L’iter procedurale del procedimento ordinario ………….. . 646
4. Il procedimento accelerato …………………….. . 650
5. Il coinvolgimento della Corte dei Conti ……………… . 652
6. I rapporti fra procedimento disciplinare e procedimento penale …. . 653
7. Le procedure di conciliazione non obbligatorie (il cd. patteggiamento) . 656
8. La giurisdizione sulle sanzioni disciplinari. La riforma Madia ed il regime
del licenziamento illegittimo ……………………. . 657
9. L’abrogazione dei collegi arbitrali di disciplina ed il divieto di impugnazioni stragiudiziali …………………………. . 660
10. Il Piano di prevenzione della corruzione e la tutela del c.d. whistleblower. 661
10.1. La tutela dell’anonimato ………………….. . 664
10.2. Il divieto di discriminazione nei confronti del whistleblower … . 668
11. La legge 19 giugno 2019, n. 56 e le forme di controllo sull’assenteismo
prima introdotte e poi abrogate dal legislatore …………… . 675
11.1. Il contrasto all’inefficienza. A) Sul piano strutturale: l’Ispettorato
per la funzione pubblica ed il Nucleo della Concretezza ….. . 675
11.2. B) Sul piano individuale: la lotta all’assenteismo ……… . 679
Parte VIII
LE FORME DI LAVORO FLESSIBILE NEL PUBBLICO IMPIEGO
CONTRATTUALIZZATO
Capitolo XXVII
IL LAVORO FLESSIBILE NEL SETTORE PUBBLICO DOPO
IL CD. JOBS ACT E LA RIFORMA MADIA. LIMITI E PRESUPPOSTI
APPLICATIVI
1. La “stabilità” quale elemento caratteristico del rapporto di lavoro pubblico . 683
2. La discordante parabola normativa dell’ammissibilità del lavoro flessibile
nella p.a. ……………………………… . 687
3. Le novità introdotte dall’art. 9 del D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75 (cd.
riforma “Madia”) …………………………. . 689
3.1. A) Le esigenze di carattere temporaneo o eccezionale …… . 690
3.1.1. Segue. La concreta individuazione di tali esigenze. Il problema dell’« acausalità » nel settore privato delle forme di
lavoro flessibili ……………………. . 691
3.2. B) Il rispetto delle procedure di reclutamento ……….. . 695
3.3. C) Le tipologie di lavoro atipico ammesse …………. . 696
3.4. D) Gli altri aspetti innovativi della riforma …………. . 698
4. Il regime sanzionatorio in caso di violazione della normativa …… . 699
INDICE SOMMARIO
XVII
Capitolo XXVIII
LE VARIE TIPOLOGIE DI LAVORO FLESSIBILE NELLE PUBBLICHE
AMMINISTRAZIONI
1. L’atipicità, quale comune denominatore dei rapporti lavorativi cd. “flessibili” nel pubblico impiego …………………….. . 703
2. Il contratto di lavoro a tempo parziale ………………. . 710
2.1. Il “diritto” al part-time ed il trattamento economico-normativo . . 712
2.2. Le disposizioni implicitamente ed esplicitamente escluse in relazione alle pubbliche amministrazioni ……………. . 717
2.2.1. Le esclusioni implicite ………………… . 718
2.2.2. Le esclusioni esplicite ………………… . 722
3. Il contratto di lavoro a tempo determinato …………….. . 725
3.1. La questione dei rimedi sanzionatori in caso di illegittimo ricorso ai
contratti a tempo determinato ……………….. . 734
4. Il contratto di somministrazione di lavoro …………….. . 744
4.1. Il contratto di somministrazione a tempo determinato …… . 747
4.2. Le modifiche apportate dal decreto “Dignità” e la loro non applicabilità al lavoro pubblico …………………. . 752
Capitolo XXIX
IL LAVORO A DISTANZA
1. Il telelavoro. Il quadro normativo di riferimento …………. . 755
2. La pluralità di forme del lavoro a distanza. La differenza dalle figure affini . 758
3. Sulla consensualità o meno del rapporto di telelavoro ………. . 763
4. La disciplina del rapporto …………………….. . 766
5. Il lavoro agile. I precedenti normativi ……………….. . 769
6. La legge 22 maggio 2017, n. 81 ………………….. . 773
7. La differenza dalle figure affini …………………… . 778
8. La disciplina dell’istituto ……………………… . 781
8.1. La disciplina di fonte contrattuale ……………… . 783
8.2. La disciplina di fonte legislativa ………………. . 787
9. L’implementazione del lavoro agile dovuta all’emergenza da “Coronavirus” ……………………………….. . 790
10. L’incidenza sull’istituto della recente normativa emergenziale. La normativa di tutela in favore dei lavoratori cd. “fragili” …………. . 796
10.1. La tutela della sicurezza nel lavoro agile ………….. . 802
10.2. L’esenzione dal servizio a causa del Covid-19 ……….. . 805
10.3. L’influsso della normativa emergenziale sulla gestione del rapporto . 807
10.4. Il caso dei buoni pasto …………………… . 809
10.5. Le criticità della recente normativa in danno del settore pubblico . 811
INDICE SOMMARIO
XVIII
Parte IX
IL RAPPORTO DI LAVORO NEGLI ENTI LOCALI
Capitolo XXX
IL LAVORO PUBBLICO REGIONALE. LA CONTEMPORANEA
CONCORRENZA DI FONTI STATALI E REGIONALI
NELLA DISCIPLINA DEL RAPPORTO DI LAVORO
1. La riforma del 2001 ed il ribaltamento del criterio costituzionale di
ripartizione delle competenze fra Stato e Regioni …………. . 817
2. Il quadro diversificato delle competenze Stato-Regioni nelle materie afferenti al rapporto di lavoro del personale regionale ………… . 820
3. I limiti alla potestà legislativa delle Regioni in materia di lavoro pubblico . 826
4. La concreta individuazione dei possibili settori di esercizio della potestà
normativa regionale in materia di lavoro pubblico locale ……… . 828
5. La cd. riforma Madia e l’organizzazione amministrativa regionale nella
lettura della Corte Costituzionale …………………. . 831
6. Altri possibili profili di interferenza tra fonti statali e regionali in materia di
lavoro pubblico regionale ……………………… . 832
7. L’applicabilità alle Regioni del testo unico sul lavoro pubblico ….. . 833
Capitolo XXXI
IL RAPPORTO DI LAVORO DEL PERSONALE DEGLI ENTI LOCALI
1. Il quadro di riferimento costituzionale ………………. . 837
2. Il sistema delle fonti del lavoro pubblico locale ………….. . 839
3. Le possibili interferenze tra la disciplina statale e la potestà normativa
locale in materia di rapporti di lavoro. Premessa. Lo Statuto ed il “Regolamento sull’ordinamento generale degli uffici e dei servizi”, quali fonti
normative locali ………………………….. . 841
4. La competenza all’approvazione dei testi normativi locali …….. . 843
5. Il rapporto tra potestà legislativa dello Stato e potestà normativa locale . 844
6. Il rapporto tra la legge e lo Statuto ………………… . 846
7. Il rapporto tra lo Statuto ed il Regolamento sull’ordinamento degli uffici e
dei servizi ……………………………… . 848
8. Le peculiarità della contrattazione collettiva nel comparto Regioni ed Enti
locali. Il nuovo comparto « Funzioni locali » (Accordo quadro del 13 luglio
2016) ……………………………….. . 850
8.1. Le altre novità in tema di contrattazione collettiva degli Enti locali . 851
9. Il personale degli Enti locali. Dalle qualifiche funzionali alle categorie
lavorative ……………………………… . 853
10. La normativa in materia di personale degli Enti Locali ………. . 855
10.1. In particolare. I procedimenti di accesso al lavoro negli Enti Locali . 856
11. L’impiego delle forme flessibili di lavoro negli Enti Locali …….. . 857
INDICE SOMMARIO
XIX
Parte X
LA DIRIGENZA PUBBLICA
Capitolo XXXII
LA SEPARAZIONE FRA LA FUNZIONE DI INDIRIZZO POLITICO
E QUELLA DI GESTIONE AMMINISTRATIVA. LA DISTINZIONE
DEI RUOLI E DELLE FUNZIONI
1. Principio di imparzialità e principio di distinzione tra politica e amministrazione ………………………………. . 861
2. Il necessario raccordo tra gli organi di indirizzo e gli organi di gestione . 865
3. La parabola evolutiva del principio di separazione tra politica ed amministrazione ………………………………. . 869
4. Il quadro normativo attuale. A) Il D.Lgs. n. 165/2001 (Testo unico sul
lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione) ……… . 872
4.1. B) La distinzione fra politica e gestione negli Enti locali: la normativa dettata dal T.U.E.L. ………………….. . 875
4.2. La concreta distinzione fra atti di governo ed atti di gestione negli
Enti locali ………………………….. . 876
Capitolo XXXIII
LA DISTINZIONE FRA UFFICI DI STAFF E UFFICI DI LINE.
IL CD. SPOILS SYSTEM
1. Gli uffici di staff e gli uffici di line …………………. . 879
2. Il cd. spoils system …………………………. . 884
Capitolo XXXIV
L’ACCESSO ALLA DIRIGENZA E L’INCARICO DIRIGENZIALE
1. L’inquadramento del livello dirigenziale ……………… . 891
2. La differenza fra l’accesso alla qualifica dirigenziale e il conferimento
dell’incarico dirigenziale ……………………… . 892
3. La durata e la natura del provvedimento di conferimento …….. . 898
4. I soggetti legittimati ad assumere gli incarichi dirigenziali e le modalità di
accesso all’incarico …………………………. . 903
5. La revoca degli incarichi dirigenziali e la giurisdizione in caso di contenzioso . 905
Capitolo XXXV
LA DIRIGENZA E GLI INCARICHI DIRIGENZIALI
NEGLI ENTI LOCALI
1. Il quadro normativo di riferimento ed i diversi livelli politico e gestionale
esistenti nell’Ente locale ………………………. . 915
INDICE SOMMARIO
XX
2. La concreta distinzione fra atti di governo ed atti di gestione. Le funzioni
dei dirigenti negli Enti locali ……………………. . 918
3. Il necessario raccordo tra gli organi di indirizzo e gli organi di gestione . 919
4. Il conferimento degli incarichi dirigenziali negli Enti locali ……. . 920
5. Gli uffici di supporto agli organi di direzione politica. Gli “Uffici di Staff”
negli Enti locali ………………………….. . 921
6. Il Direttore generale (cd. city manager) ………………. . 922
7. Altri casi particolari di conferimento di funzioni dirigenziali …… . 923
8. Gli incarichi a contratto ……………………… . 924
9. La durata degli incarichi dirigenziali ed il cd. “spoil system” a livello di
governo locale …………………………… . 926
10. La questione dell’applicabilità o meno della normativa statale alla dirigenza
locale. Gli arresti della Corte di Cassazione ……………. . 928
11. La differenza tra “incarichi dirigenziali” e “posizioni organizzative” . . . 930
Parte XI
GIURISDIZIONE
Sezione I
IL RIPARTO DI GIURISDIZIONE SULLE CONTROVERSIE IN MATERIA
DI LAVORO PUBBLICO CONTRATTUALIZZATO
Capitolo XXXVI
LA GENERALE GIURISDIZIONE DEL GIUDICE ORDINARIO
1. La privatizzazione del rapporto di lavoro ed i suoi riflessi sul riparto di
giurisdizione ……………………………. . 939
2. La tesi dell’avvenuto superamento del tradizionale criterio di riparto tra
giudice ordinario e giudice amministrativo …………….. . 941
3. La conferma del riparto di giurisdizione in base alla mutata natura degli atti
di gestione …………………………….. . 947
4. L’attuale disciplina normativa in tema di riparto e la ricostruzione diacronica della fattispecie ………………………… . 953
5. L’ambito oggettivo del riparto di giurisdizione ………….. . 955
6. L’ambito soggettivo del riparto di giurisdizione. La giurisdizione del
giudice ordinario ………………………….. . 957
6.1. La recente riforma delle società a partecipazione pubblica … . 959
6.1.1. Una recente inversione di rotta. Il caso delle fondazioni . . 966
6.1.2. Alcune precisazioni in materia di società in house ….. . 968
6.2. La giurisdizione del giudice amministrativo ………… . 970
7. Il nuovo organico sistema di riparto ……………….. . 974
8. Il criterio temporale. Il riparto di giurisdizione in relazione al periodo
transitorio ……………………………… . 975
INDICE SOMMARIO
XXI
Sezione II
LE DEROGHE ALLA GIURISDIZIONE DEL GIUDICE ORDINARIO.
LA GIURISDIZIONE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO
Capitolo XXXVII
LA GIURISDIZIONE DI LEGITTIMITÀ
1. Gli atti di macro-organizzazione ………………….. . 981
2. Le procedure concorsuali. La struttura bifasica della procedura concorsuale . 984
2.1. La linea di demarcazione fra le due giurisdizioni. L’approvazione
della graduatoria ………………………. . 987
2.2. La gestione delle graduatorie ………………… . 990
2.3. La duplice natura “amministrativa” e “negoziale” del bando e della
graduatoria …………………………. . 995
2.3.1. L’impugnazione immediata o differita del bando ….. . 998
2.4. La nozione ristretta di “procedura concorsuale” ……… . 1001
2.5. La nozione estesa di “assunzione”. I cd. concorsi interni …. . 1002
2.6. Controversie esulanti dalla giurisdizione del g.a ………. . 1009
2.7. La difficile ricerca della giurisdizione. Un caso emblematico. Le procedure di stabilizzazioni ex art. 20 D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75 . . 1011
2.8. Le procedure di conferimento degli incarichi dirigenziali …. . 1020
Capitolo XXXVIII
LA GIURISDIZIONE ESCLUSIVA. LE CATEGORIE RISERVATE
1. Le eccezioni alla giurisdizione del g.o. previste dall’art. 63 T.U.P.I. Le
categorie escluse dalla privatizzazione ……………….. . 1023
2. Le caratteristiche della giurisdizione esclusiva …………… . 1032
3. Le competenze inderogabili. La competenza territoriale ed il criterio
speciale del foro del pubblico impiego ………………. . 1035
3.1. Competenza funzionale …………………… . 1039
Sezione III
LE POSSIBILI INTERFERENZE TRA LE DUE GIURISDIZIONI
E LE DISCRASIE ESISTENTI NELL’ATTUALE SISTEMA DI RIPARTO
Capitolo XXXIX
LE CONTROVERSIE IN MATERIA DI ACCESSO AGLI ATTI
NEL PUBBLICO IMPIEGO PRIVATIZZATO
1. Le discrasie nell’attuale sistema di riparto. Le violazioni, in materia lavorativa, del principio delle pari opportunità e della tutela contro le discriminazioni razziali …………………………. . 1043
INDICE SOMMARIO
XXII
2. L’esercizio del diritto di accesso nel pubblico impiego privatizzato. Premessa. La non applicazione della legge n. 241/1990 ai rapporti di lavoro
contrattualizzati alle dipendenze della pubblica amministrazione …. . 1051
2.1. La nozione di documento ostensibile nel pubblico impiego privatizzato ……………………………. . 1057
2.2. La legittimazione passiva all’actio ad exhibendum e l’asserita avvenuta “defunzionalizzazione” dell’attività della p.a. …….. . 1064
2.3. Il diritto di accesso quale occasione di una possibile intersezione fra
giurisdizioni diverse. Il rischio di un uso inappropriato dello strumento ostensivo in chiave di anticipazione probatoria …… . 1069
3. Un’ulteriore ipotesi di possibile interferenza: il problema dell’ammissibilità
o meno del ricorso straordinario al Capo dello Stato in materia di pubblico
impiego contrattualizzato ……………………… . 1076
Capitolo XL
IL RIPARTO DI GIURISDIZIONE NELLA FASE DI ESECUZIONE
DELLE SENTENZE DEL GIUDICE DEL LAVORO. IL GIUDIZIO
DI OTTEMPERANZA
1. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in sede di giudizio di
ottemperanza ……………………………. . 1083
2. I limiti all’applicabilità, in subjecta materia, del giudizio di ottemperanza ed
il tipo di provvedimenti del giudice del lavoro in concreto eseguibili . . 1091
3. Le domande e le eccezioni proponibili in sede di giudizio di ottemperanza . 1098
4. Il caso dell’inottemperanza del datore di lavoro pubblico: i poteri sostitutivi del commissario ad acta ed il ricorso “per chiarimenti sulle modalità
dell’esecuzione”, quale rimedio diverso dall’ordinario giudizio di ottempe- ranza ………………………………… . 1101
Bibliografia ………………………………… . 1109
Indice analitico ……………………………… . 1169

Il rapporto di lavoro pubblico di Carlo Calenda

Un libro sullo stesso argomento e con lo stesso titolo edito da Maggioli QUI

 

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